О том, чем обусловлено принятие такого документа и какие запреты теперь есть для жителей района, беседуем с нашим гостем – начальником Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области Денисом ЗАЙЦЕВЫМ.
Всё смешалось…
— Денис Валерьевич, вроде бы давно уже застройка в Есенинской Руси ограничена. Зачем было нужно принятие координатных точек?
— Стоит начать с того, что постановление правительства Рязанской области не связано с достопримечательным местом «Есенинская Русь». Оно относится к зонам охраны государственного музея-заповедника С.А. Есенина, которые региональная власть установила ещё в 2006 году. Площадь зоны охраны заповедника составляет более 35 тысяч га, тогда как Есенинская Русь занимает более 46 тысяч га. Регламенты для зон охраны заповедника утверждает регион, а достопримечательное место создано приказом Минкультуры РФ. Регламенты, которых так все ждали и которые сейчас вступили в силу, относятся к достопримечательному месту. Их приняло Минкультуры России. Таким образом, это два разных объекта культурного наследия. Их территории друг на друга накладываются, из-за чего получается сложное правовое регулирование. Их различия в том, что в территории зон охраны заповедника входит, скажем так, материковая часть достопримечательного места, исторические сёла, а в достместо включили пойму Оки с севера от Константинова и к востоку от Пощупова. Захватили также Солотчу и Заборье. Всего в обе зоны попадают более сорока населённых пунктов.
Смысл принятия нового постановления был в том, что графические границы утвердили ещё в 2006 году и за прошедшие годы законодательство изменилось. Теперь обязательно требуется регистрация зон охраны в ЕГРН. Понадобилось наличие утверждённых координат поворотных точек. Именно это и сделали.
— Почему в эти территории включили те места, которые, по сути, с Сергеем Есениным никак связаны не были? Всё-таки охват очень большой…
— Когда в 2006 году принимали зоны охраны музея-заповедника, разрабатывали научно-проектную документацию. Это делал московский институт «Спецпроектреставрация». На территории ещё с советских времён проводили исследования. Я не могу достоверно воспроизвести логику авторов проекта зон охраны. Но вполне достоверно можно предположить, что было принято решение об охране, в том числе, и исторических трасс из одного села в другое, природного пространства между ними. То есть значительная часть обоснования при проектировании предусматривала не только обеспечение благоприятного восприятия объектов культурного наследия, но и сохранение исторического ландшафта. Брали в расчёт исторические сведения, связанные с теми или иными местами. Например, Есенин ходил в Пощупово. Поля между сёлами всегда засевались. И предполагается, что таким образом воспроизводится ландшафт, который существовал и при жизни поэта. Поэтому открытые пространства, которые существуют и сейчас, нужно сохранить. Относительно населённых пунктов, которые располагаются между Раменками и Рыбным, сказать сложно. Скорее всего, при проектировании границ использовали естественные преграды. В данном случае – реку Вожа, которая как раз определила южные границы зоны.
Если бы исследования проводились сейчас, то, скорее всего, границы были бы другими. На тот момент такой гигантский охват считался вполне обоснованным. Общественный интерес не обязательно надо доказывать, чтобы ограничить право частной собственности. Это советский стереотип архитекторов старой школы. И тем более не брали в расчет предприимчивость людей, которые успели купить, продать и снова купить землю. Сейчас более сложная жизнь. Налагая обременение на граждан, государство должно хорошо подумать, и одновременно с этим тщательным образом оградить закон от лукавого прочтения разными проходимцами. В этой связи принципы проектирования, охраны стали несколько другими. В том числе должна учитываться текущая градостроительная ситуация. Если какая-то местность уже застроена, её ландшафт утрачен, то, возможно, её бы разрешили использовать под строительство, но с определёнными ограничениями.
Изменения будут
— Если запреты уже существовали на региональном уровне, зачем тогда нужно было принимать границы достопримечательного места «Есенинская Русь»? Это даёт дополнительную защиту?
Но есть и другие мнения. Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры считает, что такая мера со стороны Минкультуры России – это попытка модернизации, которая может повлечь за собой снижение уровня охраны этих территорий. Достместо даёт возможность узаконить застройку или дать перспективное разрешение на неё. Общественники как всегда бдят и других будят. И это хорошо. Вал текущей работы усыпляет чиновников. Но, на самом деле, этот вопрос спорный. По моему мнению, есть хорошие примеры работы такой системы. Несколько лет назад достместом стал посёлок Мясной и его окрестности в Путятинском районе. Он связан с жизнью и творчеством великого режиссёра Андрея Тарковского. Там нет ни одного объекта культурного наследия, но система охраны достопримечательного места позволила установить ограничения на изменение села и прилегающего ландшафта. Есенинская Русь пока воспринимается скорее как не совсем удачная попытка. Пока минусов многовато, но регион постарается убедить Минкультуры России внести коррективы. Нужно учесть градостроительную ситуацию, которая сложилась, зачастую, ещё до установления зон охраны музея-заповедника, и сделать границы и регламенты действительно обоснованными.
— То есть вы будете вносить какие-то замечания и предложения относительно регламентов Минкульта?
— Да, мы сформулируем замечания и направим их в министерство. Но мы и до этого постоянно доводили свою позицию по ключевым вопросам, но не во всём нас услышали. Дело в том, что Минкультуры тоже работает в определённых условиях и сроках, которые зачастую не дают возможность для манёвра. Мы будем дальше пытаться что-то изменить, потому что на такую большую территории надо установить адекватный правовой режим. Эта работа длительная и растянется на 2020 и 2021 годы. Цикл проектных работ обычно длится не меньше года, да и федеральному министерству тоже нужно время, чтобы разобраться и выработать свою позицию.
Также нужно обязательно вносить изменения в федеральное законодательство касаемо правового статуса музеев-заповедников. Музей-заповедник поставили под охрану указом президента Бориса Ельцина в 90-е. Но в 2002 году приняли федеральный закон, в котором музеи-заповедники не стали особым видом объектов культурного наследия. Нужно либо изменить закон, либо отменить указ президента. Эта правовая коллизия длится слишком долго, и издержек накопилось слишком много. Регионам следует дать возможность менять режимы в зонах охраны музеев-заповедников. Может, тогда и не пришлось бы создавать достопримечательные места.
Строить можно не везде
— Тем не менее, запреты есть и в региональных регламентах, и в достопримечательном месте. Что нельзя строить жителям охранной зоны?
— Регулирование сложное. Регламенты действительно друг на друга накладываются. В большинстве своём они сходны, но в достопримечательном месте они более детальные, так что, скорее, внимание следует обращать на них. Там ещё действуют зоны охраны усадьбы родителей Есенина, на руинированную усадьбу Никитинских в Костине, на монастырь в Пощупове… То есть получается такой бутерброд, который усложняет жизнь органу местного самоуправления, поскольку именно муниципалитет регулирует жилую застройку. Вопросами строительства зданий общественного значения занимается главное управление архитектуры и градостроительства региона.
О том, можно или нельзя проводить какие-либо работы, следует говорить только применительно к конкретному участку. У нас идёт большая работа с гражданами и администрацией района, в которой мы подробно объясняем, где и что можно делать.
В целом же зоны охраны заповедника разделяются на три части – охранная, регулирования застройки и хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта. Первая касается, прежде всего, села Константиново. Там возможна только регенерация исторической среды. Строить новые дома можно только на месте старых. Нельзя нарушать планировку села. Также есть требования к параметрам постройки. Государство должно обеспечить сохранение исторического облика Константинова, иначе оно станет коттеджным посёлком.
В зоне регулирования строить можно. Но тоже по определённым параметрам. Ограничивается высота и другие параметры застройки, используемые материалы. Допускается двускатная либо вальмовая кровля. Стены могут быть из дерева, где-то из кирпича. Хозпостройки допускаются в глубине участка. Но, опять же, в населённых пунктах внутри одной зоны могут быть разные требования. В зоне охраняемого ландшафта жилое строительство запрещено.
— Как теперь быть людям, которые начали строительство или прибрели участки под застройку до принятия охранных режимов?
— Земельные участки под личное подсобное хозяйство, ИЖС или садоводческие участки, как правило, сосредоточены в населённых пунктах. И у каждого из них есть свой режим. Где-то можно строить с определёнными ограничениями, а где-то – нет, несмотря на то, что вид разрешённого пользования участка застройку разрешает.
Дело в том, что в 2006 году, когда приняли границы, зона регулирования застройки совпадала с границами населённых пунктов. Там строиться было можно. В остальных зонах – либо разрешили восстанавливать историческую среду, либо действовал запрет. Но документ приняли и сразу стали нарушать. Из земель сельхозназначения сотни гектаров переводили под жилую застройку. В 2013-2014 годах был месяц, когда зоны охраны отменили. Это сделали для того, чтобы все переводы узаконить. За этот срок успели принять генпланы всех сельских поселений Рыбновского района, которые расположены в зонах охраны музея-заповедника. Все переведённые участки включили в границы населённых пунктов. И тем самым дали добро на строительство. Так и началась застройка с 2014 года. До этого никаких крупных проектов, кроме коттеджных посёлков близ Раменок, не было. А с 2014 года появилась угроза застройки более тысячи гектаров. С того момента, до регистрации зон охраны в ЕГРН, выдали несколько сотен разрешений на строительство. Включив более тысячи участков в населённые пункты, создали потенциал застройки. Хозяева этих земель просто ещё не обращались за разрешениями. Либо, поддавшись панике в 2017 году из-за моратория на застройку, поспешили получить разрешение через суд, не планируя в ближайшее время строиться. В 2016-2018 годах гражданами были инициированы сотни судебных процессов по этому поводу. В целом, за последние пять лет были застроены, возможно, только около 10% участков от общего числа тех, где в перспективе могли бы появиться дома.
Лучше повременить
— И всё-таки, если у человека есть разрешение, то он может начать строиться? Даже если его земля находится в зоне, где возводить дома запрещено?
— Формально – да. Но нужно всё-таки с оглядкой принимать такое решение. Надо помнить, что многие разрешения были выданы местной администрацией с нарушением охранных режимов. Лучше удостовериться, что земля входит в ту часть, где постройки не запрещены. Собственник должен осознавать все риски. Ведь наличие разрешения не значит, что строительство потом нельзя оспорить в суде. Мы выиграли два дела о сносе домов в Константинове, ещё несколько – в процессе.
— Мы реагируем в административном порядке, в зависимости от обстоятельств строительства. Выдаётся предостережение, предписание, возбуждаем дело об административном правонарушении. Если это не помогает – идём в суд.
Строительство в зоне, в которой это запрещено, – это нарушение законодательства. Поэтому обязанность органа охраны культурного наследия – понудить привести в соответствие с установленными ограничениями либо демонтировать в судебном порядке, если дело касается охранной зоны или зоны охраняемого ландшафта.
Я советую набраться терпения. Если есть, где жить, лучше пока не строиться, а дождаться окончательных решений по зонам охраны музея-заповедника и достопримечательного места. Конечно, это не значит, что все, у кого есть участки под ИЖС, позже получат возможность поставить на них дома. Принципиально важные территории должны остаться нетронутыми. Мы будем стараться найти золотую середину. Чтобы можно было и территорию сохранить, и людям реализовать своё право. Ведь музей-заповедник Сергея Есенина, по словам его директора, – второй по посещаемости в России. Это железный аргумент, чтобы бороться за сохранность территории.